Martedì, 01 Agosto 2017 10:31

Affidamento incarico professionale senza copertura finanziaria e subordinato all’ottenimento del finanziamento In evidenza

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L’insufficienza di mezzi economici dei Comuni italiani conduce sempre più spesso ad effettuare affidamenti di incarichi professionali senza la previsione dell’impegno di spesa, ovvero della copertura finanziaria per farvi fronte, oppure indicando come fonte di copertura finanziaria un futuro ed incerto finanziamento da parte delle autorità europee o regionali.

 

Già ci eravamo occupati delle conseguenze dell’affidamento di incarichi professionali a privati da parte della P.A. senza forma scritta; oggi proveremo invece ad analizzare in maniera sintetica il caso dell’affidamento di un incarico professionale rimandando la copertura finanziaria ad un futuro ed ipotetico finanziamento di un ente terzo rispetto al committente.

 

IL DATO LEGISLATIVO: GLI AFFIDAMENTI AL PROFESSIONISTA SENZA COPERTURA FINANZIARIA

L'ormai abrogato art. 55, comma 5, legge 8 giugno 1990 n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) stabiliva che “gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte  del  responsabile  del servizio finanziario. Senza tale  attestazione  l'atto  e'  nullo  di diritto”.

 

Tale principio è stato trasfuso nell’art. 191 del T.U. degli enti locali ove è previsto che “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno (di spesa, ndr) contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5” […] “Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore (es. il professionista a cui è stato affidato l’incarico, ndr) e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”.

 

Con tale disposizione normativa il Legislatore mira ad assicurare sia il rispetto dei principi di legalità, correttezza e trasparenza della gestione, sia il contenimento della spesa pubblica prevenendo il formarsi di un incontrollato disavanzo finanziario tramite affidamenti di incarichi professionali senza alcuna copertura finanziaria certa.

Risultando irrilevante, a tal fine, che le risorse devono essere erogate da un'amministrazione diversa da quella che abbia conferito l'incarico, come nel caso di finanziamenti legati a soggetti terzi quali ad es. Enti regionali, statali o europei (cfr. Cass. n. 24447/2015).

 

Sul punto anche le Sezioni unite con sentenza n. 12195 del 2005  hanno avuto modo di pronunciarsi nel senso che la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista privato l'incarico per la progettazione di un'opera pubblica, è valida e vincolante nei confronti dell'ente locale soltanto se contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte (copertura finanziaria), e che l'inosservanza di tali prescrizioni determina la nullità della delibera, nullità che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso.

 

Pertanto, perché l’Ente resti giuridicamente vincolato per il pagamento del compenso al professionista per l'opera professionale da lui prestata, è necessario che sussistano tutti i seguenti adempimenti:

1) la delibera di affidamento dell'incarico, che autorizza il Sindaco o il dirigente a concludere il relativo contratto;

2) la conclusione di detto contratto tra il Sindaco e/o il dirigente ed il professionista in forma scritta;

3) l’esistenza di copertura finanziaria (attestata dal responsabile del servizio finanziario), vale a dire la esistenza della imputazione della spesa ad un capitolo di bilancio, che si riferisca all'oggetto della spesa stessa e che presenti la necessaria capienza e ciò al fine di evitare che vengano assunti impegni di spesa eccedenti i limiti della somma stanziata nel relativo capitolo di bilancio.

 

LE CONSEGUENZE DELL'AFFIDAMENTO DELL'INCARICO AL PROFESSIONISTA SENZA COPERTURA FINANZIARIA 

La mancanza di uno solo di questi elementi determina la nullità dell'incarico professionale (in tal senso Cass. n. 7966 del 27.03.2008; n. 18144 del 02.07.2008 ).

 

In merito si evidenziano le considerazioni di Cass. Civile, sez. II, num. 21763/ 2016 che, richiamando ulteriori precedenti pronunce conformi, ha affermato che “in tema di obbligazioni della P.A., l'inserimento nel contratto d'opera professionale di una clausola di c.d. copertura finanziaria — in base alla quale l'ente pubblico territoriale subordina il pagamento del compenso al professionista incaricato della progettazione di un'opera pubblica alla concessione di un finanziamento — non consente di derogare alle procedure di spesa di cui all'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall'art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che non possono essere differite al momento dell'erogazione del finanziamento, sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno (Sez. U, Sentenza n. 26657 del 18/12/2014, Rv. 634114)”.

 

Riguardo l’attualità dei mezzi per far fronte alla spesa (c.d. copertura finanziaria) la pronuncia sostiene che “non par dubbio al Collegio che l'unica interpretazione aderente al dettato della legge e alla volontà del legislatore sia quella secondo cui il mezzo per far fronte alla spesa (c.d. copertura finanziaria, ndr) deve essere precisamente individuato e già attuale;  mentre tradirebbe il precetto normativo un'interpretazione che consentisse all'ente pubblico di indicare solo le possibili vie per la copertura della spesa, ma di tale copertura non vi fosse certezza né in ordine all'an né in ordine alla fonte”(cfr. sentenza citata).

 

Non sussistono, altresì, i presupposti di fatto e di diritto per un eventuale riconoscimento di un arricchimento senza causa, difettando il profilo della sussidiarietà, potendo il professionista, ai sensi del citato art. 191, azionare il recupero nei confronti del funzionario che ha contratto con lo stesso (ex plurimis Cass. n. 7508/2001, Cass. n. 25439/2007).

 

 

Avv. Giuseppe Maniglia  

Collegamenti esterni: D. Lds. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento deglienti locali)

L’insufficienza di mezzi economici dei Comuni italiani conduce sempre più spesso ad effettuare affidamenti di incarichi professionali senza la previsione dell’impegno di spesa, ovvero della copertura finanziaria per farvi fronte, oppure indicando come fonte di copertura finanziaria un ipotetico e sperato finanziamento da parte delle autorità europee o regionali.

 

Già ci eravamo occupati delle conseguenze dell’affidamento di incarichi professionali a privati da parte della P.A. senza forma scritta, oggi invece proveremo invece ad analizzare in maniera sintetica il caso dell’affidamento di un incarico professionale rimandando la copertura finanziaria ad un futuro ed ipotetico finanziamento di un ente terzo rispetto al committente.

 

L’art. 55, comma 5, legge 8 giugno 1990 n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) stabilisce che “gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte  del  responsabile  del servizio finanziario. Senza tale  attestazione  l'atto  e'  nullo  di diritto”.

 

Lo stesso principio si ricava dall’art. 191 del T.U. degli enti locali ove è previsto che “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno (di spesa, ndr) contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5” […] “Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore (es. il professionista a cui è stato affidato l’incarico, ndr) e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”.

 

Il Legislatore mira ad assicurare sia il rispetto dei principi di legalità, correttezza e trasparenza della gestione, sia il contenimento della spesa pubblica prevenendo il formarsi di un incontrollato disavanzo finanziario tramite affidamenti di incarichi professionali senza alcuna copertura finanziaria certa.

Risultando irrilevante, a tal fine, che le risorse devono essere erogate da un'amministrazione diversa da quella che abbia conferito l'incarico, come nel caso di finanziamenti legati a soggetti terzi quali ad es. Enti regionali, statali o europei (cfr. Cass. n. 24447/2015).

 

Sul punto anche le Sezioni unite con sentenza n. 12195 del 2005  hanno avuto modo di pronunciarsi nel senso che la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista privato l'incarico per la progettazione di un'opera pubblica, è valida e vincolante nei confronti dell'ente locale soltanto se contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte (copertura finanziaria), e che l'inosservanza di tali prescrizioni determina la nullità della delibera, nullità che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso.

 

Pertanto, perché l’Ente resti giuridicamente vincolato per il pagamento del compenso al professionista per l'opera professionale da lui prestata, è necessario che sussistano tutti i seguenti adempimenti:

1) la delibera di affidamento dell'incarico, che autorizza il Sindaco o il dirigente a concludere il relativo contratto;

2) la conclusione di detto contratto tra il Sindaco e/o il dirigente ed il professionista in forma scritta;

3) l’esistenza di copertura finanziaria (attestata dal responsabile del servizio finanziario), vale a dire la esistenza della imputazione della spesa ad un capitolo di bilancio, che si riferisca all'oggetto della spesa stessa e che presenti la necessaria capienza e ciò al fine di evitare che vengano assunti impegni di spesa eccedenti i limiti della somma stanziata nel relativo capitolo di bilancio.

La mancanza di uno solo di questi elementi determina la nullità dell'incarico professionale (in tal senso Cass. n. 7966 del 27.03.2008; n. 18144 del 02.07.2008 ).

 

In merito si evidenziano le considerazioni di Cass. Civile, sez. II, num. 21763/ 2016 che, richiamando ulteriori precedenti pronunce conformi, ha affermato che “in tema di obbligazioni della P.A., l'inserimento nel contratto d'opera professionale di una clausola di c.d. copertura finanziaria — in base alla quale l'ente pubblico territoriale subordina il pagamento del compenso al professionista incaricato della progettazione di un'opera pubblica alla concessione di un finanziamento — non consente di derogare alle procedure di spesa di cui all'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall'art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che non possono essere differite al momento dell'erogazione del finanziamento, sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno (Sez. U, Sentenza n. 26657 del 18/12/2014, Rv. 634114)”.

Riguardo l’attualità dei mezzi per far fronte alla spesa (c.d. copertura finanziaria) la pronuncia sostiene che “non par dubbio al Collegio che l'unica interpretazione aderente al dettato della legge e alla volontà del legislatore sia quella secondo cui il mezzo per far fronte alla spesa (c.d. copertura finanziaria, ndr) deve essere precisamente individuato e già attuale;  mentre tradirebbe il precetto normativo un'interpretazione che consentisse all'ente pubblico di indicare solo le possibili vie per la copertura della spesa, ma di tale copertura non vi fosse certezza né in ordine all'an né in ordine alla fonte”(cfr. sentenza citata).

Non sussistono, altresì, i presupposti di fatto e di diritto per un eventuale riconoscimento di un arricchimento senza causa, difettando il profilo della sussidiarietà, potendo il professionista, ai sensi del citato art. 191, azionare il recupero nei confronti del funzionario che ha contratto con lo stesso (ex plurimis Cass. n. 7508/2001, Cass. n. 25439/2007).

Avv. Giuseppe Maniglia  - Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. E' necessario abilitare JavaScript per vederlo.

Letto 63 volte Ultima modifica il Mercoledì, 02 Agosto 2017 08:52

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