SENTENZE DIRITTO CIVILE

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L’insufficienza di mezzi economici dei Comuni italiani conduce sempre più spesso ad effettuare affidamenti di incarichi professionali senza la previsione dell’impegno di spesa, ovvero della copertura finanziaria per farvi fronte, oppure indicando come fonte di copertura finanziaria un futuro ed incerto finanziamento da parte delle autorità europee o regionali.

 

Già ci eravamo occupati delle conseguenze dell’affidamento di incarichi professionali a privati da parte della P.A. senza forma scritta; oggi proveremo invece ad analizzare in maniera sintetica il caso dell’affidamento di un incarico professionale rimandando la copertura finanziaria ad un futuro ed ipotetico finanziamento di un ente terzo rispetto al committente.

 

IL DATO LEGISLATIVO: GLI AFFIDAMENTI AL PROFESSIONISTA SENZA COPERTURA FINANZIARIA

L'ormai abrogato art. 55, comma 5, legge 8 giugno 1990 n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) stabiliva che “gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte  del  responsabile  del servizio finanziario. Senza tale  attestazione  l'atto  e'  nullo  di diritto”.

 

Tale principio è stato trasfuso nell’art. 191 del T.U. degli enti locali ove è previsto che “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno (di spesa, ndr) contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5” […] “Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore (es. il professionista a cui è stato affidato l’incarico, ndr) e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”.

 

Con tale disposizione normativa il Legislatore mira ad assicurare sia il rispetto dei principi di legalità, correttezza e trasparenza della gestione, sia il contenimento della spesa pubblica prevenendo il formarsi di un incontrollato disavanzo finanziario tramite affidamenti di incarichi professionali senza alcuna copertura finanziaria certa.

Risultando irrilevante, a tal fine, che le risorse devono essere erogate da un'amministrazione diversa da quella che abbia conferito l'incarico, come nel caso di finanziamenti legati a soggetti terzi quali ad es. Enti regionali, statali o europei (cfr. Cass. n. 24447/2015).

 

Sul punto anche le Sezioni unite con sentenza n. 12195 del 2005  hanno avuto modo di pronunciarsi nel senso che la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista privato l'incarico per la progettazione di un'opera pubblica, è valida e vincolante nei confronti dell'ente locale soltanto se contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte (copertura finanziaria), e che l'inosservanza di tali prescrizioni determina la nullità della delibera, nullità che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso.

 

Pertanto, perché l’Ente resti giuridicamente vincolato per il pagamento del compenso al professionista per l'opera professionale da lui prestata, è necessario che sussistano tutti i seguenti adempimenti:

1) la delibera di affidamento dell'incarico, che autorizza il Sindaco o il dirigente a concludere il relativo contratto;

2) la conclusione di detto contratto tra il Sindaco e/o il dirigente ed il professionista in forma scritta;

3) l’esistenza di copertura finanziaria (attestata dal responsabile del servizio finanziario), vale a dire la esistenza della imputazione della spesa ad un capitolo di bilancio, che si riferisca all'oggetto della spesa stessa e che presenti la necessaria capienza e ciò al fine di evitare che vengano assunti impegni di spesa eccedenti i limiti della somma stanziata nel relativo capitolo di bilancio.

 

LE CONSEGUENZE DELL'AFFIDAMENTO DELL'INCARICO AL PROFESSIONISTA SENZA COPERTURA FINANZIARIA 

La mancanza di uno solo di questi elementi determina la nullità dell'incarico professionale (in tal senso Cass. n. 7966 del 27.03.2008; n. 18144 del 02.07.2008 ).

 

In merito si evidenziano le considerazioni di Cass. Civile, sez. II, num. 21763/ 2016 che, richiamando ulteriori precedenti pronunce conformi, ha affermato che “in tema di obbligazioni della P.A., l'inserimento nel contratto d'opera professionale di una clausola di c.d. copertura finanziaria — in base alla quale l'ente pubblico territoriale subordina il pagamento del compenso al professionista incaricato della progettazione di un'opera pubblica alla concessione di un finanziamento — non consente di derogare alle procedure di spesa di cui all'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall'art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che non possono essere differite al momento dell'erogazione del finanziamento, sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno (Sez. U, Sentenza n. 26657 del 18/12/2014, Rv. 634114)”.

 

Riguardo l’attualità dei mezzi per far fronte alla spesa (c.d. copertura finanziaria) la pronuncia sostiene che “non par dubbio al Collegio che l'unica interpretazione aderente al dettato della legge e alla volontà del legislatore sia quella secondo cui il mezzo per far fronte alla spesa (c.d. copertura finanziaria, ndr) deve essere precisamente individuato e già attuale;  mentre tradirebbe il precetto normativo un'interpretazione che consentisse all'ente pubblico di indicare solo le possibili vie per la copertura della spesa, ma di tale copertura non vi fosse certezza né in ordine all'an né in ordine alla fonte”(cfr. sentenza citata).

 

Non sussistono, altresì, i presupposti di fatto e di diritto per un eventuale riconoscimento di un arricchimento senza causa, difettando il profilo della sussidiarietà, potendo il professionista, ai sensi del citato art. 191, azionare il recupero nei confronti del funzionario che ha contratto con lo stesso (ex plurimis Cass. n. 7508/2001, Cass. n. 25439/2007).

 

 

Avv. Giuseppe Maniglia  

Collegamenti esterni: D. Lds. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento deglienti locali)

L’insufficienza di mezzi economici dei Comuni italiani conduce sempre più spesso ad effettuare affidamenti di incarichi professionali senza la previsione dell’impegno di spesa, ovvero della copertura finanziaria per farvi fronte, oppure indicando come fonte di copertura finanziaria un ipotetico e sperato finanziamento da parte delle autorità europee o regionali.

 

Già ci eravamo occupati delle conseguenze dell’affidamento di incarichi professionali a privati da parte della P.A. senza forma scritta, oggi invece proveremo invece ad analizzare in maniera sintetica il caso dell’affidamento di un incarico professionale rimandando la copertura finanziaria ad un futuro ed ipotetico finanziamento di un ente terzo rispetto al committente.

 

L’art. 55, comma 5, legge 8 giugno 1990 n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) stabilisce che “gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte  del  responsabile  del servizio finanziario. Senza tale  attestazione  l'atto  e'  nullo  di diritto”.

 

Lo stesso principio si ricava dall’art. 191 del T.U. degli enti locali ove è previsto che “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno (di spesa, ndr) contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5” […] “Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore (es. il professionista a cui è stato affidato l’incarico, ndr) e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”.

 

Il Legislatore mira ad assicurare sia il rispetto dei principi di legalità, correttezza e trasparenza della gestione, sia il contenimento della spesa pubblica prevenendo il formarsi di un incontrollato disavanzo finanziario tramite affidamenti di incarichi professionali senza alcuna copertura finanziaria certa.

Risultando irrilevante, a tal fine, che le risorse devono essere erogate da un'amministrazione diversa da quella che abbia conferito l'incarico, come nel caso di finanziamenti legati a soggetti terzi quali ad es. Enti regionali, statali o europei (cfr. Cass. n. 24447/2015).

 

Sul punto anche le Sezioni unite con sentenza n. 12195 del 2005  hanno avuto modo di pronunciarsi nel senso che la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista privato l'incarico per la progettazione di un'opera pubblica, è valida e vincolante nei confronti dell'ente locale soltanto se contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte (copertura finanziaria), e che l'inosservanza di tali prescrizioni determina la nullità della delibera, nullità che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso.

 

Pertanto, perché l’Ente resti giuridicamente vincolato per il pagamento del compenso al professionista per l'opera professionale da lui prestata, è necessario che sussistano tutti i seguenti adempimenti:

1) la delibera di affidamento dell'incarico, che autorizza il Sindaco o il dirigente a concludere il relativo contratto;

2) la conclusione di detto contratto tra il Sindaco e/o il dirigente ed il professionista in forma scritta;

3) l’esistenza di copertura finanziaria (attestata dal responsabile del servizio finanziario), vale a dire la esistenza della imputazione della spesa ad un capitolo di bilancio, che si riferisca all'oggetto della spesa stessa e che presenti la necessaria capienza e ciò al fine di evitare che vengano assunti impegni di spesa eccedenti i limiti della somma stanziata nel relativo capitolo di bilancio.

La mancanza di uno solo di questi elementi determina la nullità dell'incarico professionale (in tal senso Cass. n. 7966 del 27.03.2008; n. 18144 del 02.07.2008 ).

 

In merito si evidenziano le considerazioni di Cass. Civile, sez. II, num. 21763/ 2016 che, richiamando ulteriori precedenti pronunce conformi, ha affermato che “in tema di obbligazioni della P.A., l'inserimento nel contratto d'opera professionale di una clausola di c.d. copertura finanziaria — in base alla quale l'ente pubblico territoriale subordina il pagamento del compenso al professionista incaricato della progettazione di un'opera pubblica alla concessione di un finanziamento — non consente di derogare alle procedure di spesa di cui all'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall'art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che non possono essere differite al momento dell'erogazione del finanziamento, sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno (Sez. U, Sentenza n. 26657 del 18/12/2014, Rv. 634114)”.

Riguardo l’attualità dei mezzi per far fronte alla spesa (c.d. copertura finanziaria) la pronuncia sostiene che “non par dubbio al Collegio che l'unica interpretazione aderente al dettato della legge e alla volontà del legislatore sia quella secondo cui il mezzo per far fronte alla spesa (c.d. copertura finanziaria, ndr) deve essere precisamente individuato e già attuale;  mentre tradirebbe il precetto normativo un'interpretazione che consentisse all'ente pubblico di indicare solo le possibili vie per la copertura della spesa, ma di tale copertura non vi fosse certezza né in ordine all'an né in ordine alla fonte”(cfr. sentenza citata).

Non sussistono, altresì, i presupposti di fatto e di diritto per un eventuale riconoscimento di un arricchimento senza causa, difettando il profilo della sussidiarietà, potendo il professionista, ai sensi del citato art. 191, azionare il recupero nei confronti del funzionario che ha contratto con lo stesso (ex plurimis Cass. n. 7508/2001, Cass. n. 25439/2007).

Avv. Giuseppe Maniglia  - Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. E' necessario abilitare JavaScript per vederlo.

Pubblicato in Sentenze diritto civile

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PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - CONTRATTI - FORMA SCITTA AD SUBSTANTIAM -  NECESSITÀ

I CONTRATTI STIPULATI TRA I SOGGETTI PRIVATI E LE P.A. DEVONO ESSERE CONCLUSI IN FORMA SCRITTA AD SUBSTANTIAM, OVVERO PENA LA NULLITÀ (CASS. 24679/2013).

A giudizio della Corte di Cassazione (sez. I, sentenza n. 24679 del 04.11.2013) affinché il professionista possa pretendere il compenso per l’opera svolta (ad es. opera di progettazione, di consulenza, parere, etc…) alla pubblica amministrazione (es. Ministeri ed enti locali quali Comuni e Regioni) deve dimostrare di aver ricevuto l’incarico professionale in forma scritta da un organo abilitato a rappresentare l’ente pubblico.


Il contratto, inoltre, deve essere sottoscritto da entrambi le parti (privato/professionista e P.A.) in un atto contestuale, anche se non sottoscritto contemporaneamente, non essendo valido un contratto stipulato a distanza o a mezzo corrispondenza (es. lettere, e-mail, fax, etc..).
Deve sussistere, in altre parole, un contratto sottoscritto in contemporanea da entrambi le parti.

La legge consente, infatti, la stipula del contratto a distanza (fermo restando la forma scritta) solamente quando avvenga tra ditte commerciali (R.D. 18 novembre 1923, n. 2240, art. 17, richiamato dal R.D. 3 marzo 1934, n. 383, art. 87).

A tal proposito, quindi, non ha rilevanza che al professionista sia stato commissionato un incarico di progettazione e conseguentemente l’abbia portato a termine con messa a disposizione della P.A.

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IL CASO DECISO DALLA CASSAZIONE SEZ. I, DEL 04/11/2013, N. 24679.


Nel caso affrontato dalla sentenza in commento, dei professionisti avevano adito il Tribunale per ottenere la condanna di un Comune siciliano al pagamento del compenso per l'attività professionale di progettazione di lavori pubblici.
Gli stessi avevano ricevuto un primo incarico con una delibera, cosicché ognuno aveva sottoscritto un distinto disciplinare di incarico.

Dopo la consegna degli elaborati, il Sindaco aveva inviato ai progettisti una lettera con la quale si chiedeva la redazione di un nuovo progetto unitario che tenesse conto di sopraggiunte scelte progettuali.
Veniva conferito, quindi, un nuovo incarico formalizzato con delibera della Giunta comunale che investiva congiuntamente i quattro professionisti dell'incarico di redigere un nuovo progetto ed era stato sottoscritto un disciplinare di incarico di progettazione e direzione lavori.
Il progetto veniva conseguentemente portato a termine, ma l'Amministrazione comunale rimaneva inerte non corrispondendo il compenso richiesto dai professionisti.

Una volta instaurato il giudizio, il Comune chiedeva il rigetto della richiesta considerato che “al momento della sua proposta contrattuale il Sindaco non era stato autorizzato a stipulare alcun contratto e non era quindi in grado di esprimere alcuna volontà negoziale dell'Ente locale”. Inoltre, la delibera della giunta comunale non richiamava la lettera del Sindaco di proposta dell’incarico e non prevedeva la copertura finanziaria.

Sia il Tribunale, che la Corte di appello, avevano - quindi - escluso la volontà dell'organo deliberativo del Comune di conferire validità a un precedente atto invalido del Sindaco. La Corte ha anche escluso l'utilizzabilità della lettera "perchè priva dell'indicazione degli elementi costitutivi del contratto (determinazione del compenso o delle modalità di determinazione, tempi di consegna dei progetti, modalità di pagamento) e insuscettibile di essere considerata una valida proposta contrattuale.”

 

NECESSARIA LA FORMA SCRITTA AD SUBSTANTIAM E LA CONTESTUALITÀ NEI CONTRATTI DELLA P.A.

A confermare le superiori pronunce ci pensa la Corte di Cassazione con la sentenza in commento, richiamando un consolidato orientamento in giurisprudenza (Cass. civ. sezione 3^ n. 1702 del 26 gennaio 2006, sezione 1^ n. 1167 del 17 gennaio 2013 e n. 1752 del 26 gennaio 2007) e confermando che per il contratto d'opera professionale, “quando ne sia parte committente una P.A., e pur ove questa agisca "iure privatorum", è richiesta, in ottemperanza al disposto del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17, la forma scritta "ad substantiam", che è strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia della collettività, agevolando l'espletamento della funzione di controllo, e, per tale via, espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A. posti dall'art. 97 Cost.
Il contratto deve, quindi, tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi.

Di conseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai fini d'una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevante l'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'ente abbia conferito un incarico a un professionista, o ne abbia autorizzato il conferimento, in quanto essa non costituisce una proposta contrattuale, ma un atto con efficacia interna all'ente avente natura autorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimato ad esprimere la volontà all'esterno." Sulla necessità della forma scritta si segnala altresì  la sentenza della Corte di Cassazione, sez. I civile, 4 settembre 2009, n. 19206, citata in un parere dell'Autorità nazionale anticorruzione (A.N.A.C.).

CONTRATTI CONCLUSI A DISTANZA

"Del pari, è escluso che un simile contratto possa essere concluso a distanza, a mezzo di corrispondenza, occorrendo che la pattuizione sia versata in un atto contestuale, anche se non sottoscritto contemporaneamente." Il contratto a mezzo corrispondenza, infatti, può essere concluso quando i contraenti siano ditte commerciali  (R.D. 18 novembre 1923, n. 2240, art. 17, richiamato dal R.D. 3 marzo 1934, n. 383, art. 87)."

Rilevato, pertanto, che “al momento della sua proposta contrattuale il Sindaco non era stato autorizzato a stipulare alcun contratto e non era quindi in grado di esprimere alcuna volontà negoziale dell'Ente locale, […] la Corte ha correttamente escluso che vi sia stata alcuna volontà dell'organo deliberativo del Comune di conferire validità a un precedente atto invalido del Sindaco.

Avv. Giuseppe Maniglia

Collegamenti esterni: Forma dei contratti pubblici, Definizione Pubblica Amministrazione

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